지역과 공무원의 이기주의가 장애 … 장기적으로는 행정구역 통합돼야
왼쪽부터 이재광, 김동주, 장재홍, 김학도, 박광길. |
정부가 광역경제권 발전정책에 시동을 걸었다. 지난 9월 지자체 간 갈등을 조정하고 상호 협력적 사업을 찾아내자는 취지에서 만들어진 ‘광역경제발전위원회’ 조직을 갖췄고, ‘광역경제권발전 5개년 계획’이 국무회의 최종 심의를 기다리고 있다.
이미 ‘광역위원회’는 사무총장을 중심으로, 무슨 일을 어떻게 할지, 또 어떻게 해야 광역경제권을 발전시킬 수 있는지를 찾아 나섰다. 광역경제권 발전계획은 무엇이고 어떻게 해야 성공할 수 있을까? 지역발전위원회 및 민간 전문가 4명의 얘기를 들어봤다.
사회(이재광) 이렇게 시간을 내주셔서 감사합니다.
오늘 좌담 주제는 ‘지역에 대한 광역경제권 발전정책’입니다. 하지만 일반인은 ‘광역경제권’에 대해 잘 모릅니다. 일단 이 정책이 나오게 된 배경을 말씀해 주시지요.
“지역 갈등 풀 열쇠”
김학도(지역발전위원회 지역경제국장) 지역 발전정책이 본격적으로 등장한 것은 지난 정부라고 봐야 할 것입니다. 국가균형발전법이 제정돼 10조원의 예산이 배정됐고, 국가균형발전위원회라는 조직도 만들어졌습니다. 하지만 몇 가지 점에서 한계가 있다는 평가를 받고 있는데요, 그중 하나가 ‘나눠주기식’이었다는 평가입니다.
한정된 자원을 지역마다 균등하게 배분함으로써 지역 간 경쟁을 유발시키기 어려웠고, 자원의 집중을 통한 발전정책을 펴기도 어렵습니다. 이번 정부는 그 같은 한계를 극복하고 집중과 광역화를 통한 발전, 지방 주도의 분권화된 발전, 그리고 대외개방적 발전을 추구하는 광역개발정책을 내놓게 된 것입니다.
장재홍(산업연구원 지역정책팀장) 제가 보기에는 세계적 흐름도 중요하다고 생각합니다. 영국이나 독일, 프랑스 등도 광역경제권 개념을 도입해 지역의 발전정책을 펴나가고 있습니다. 중요한 것은 정책에 대한 적절한 ‘공간범주’인데요, 선진국에서는 약 500만에서 1000만 정도의 인구가 모인 지역이 하나의 완결된 클러스터 형태로 발전하는 것이 바람직하다는 견해가 지배적입니다.
사회 그렇다면 왜 ‘5+2’가 됐는지요?
장재홍 결국 ‘공간단위’의 설정 문제로 봅니다. 국내에서 ‘공간단위’에 대한 논의는 다양한데요, 전국을 하나로 보자는 의견에서, 지금처럼 16개로 나누자는 의견까지 있습니다. 그러나 이론적으로나 실질적인 정책 운영의 측면, 또 해외의 지역정책 등을 종합적으로 고려해 봤을 때 ‘5+2 광역경제권’이 가장 바람직하다는 평가를 받은 것입니다. 정책집행과 경제적 합리성 측면을 조화시킬 수 있는 유일한 안이라는 것이지요.
사회 하지만 ‘5+2 광역경제권계획’은 국가균형발전의 개념이 있는 것인지, 아니면 집중과 효율을 강조하시는 것인지 혼란스럽습니다. 위원회 이름도 ‘국가균형발전위원회’에서 ‘지역발전위원회’로 이름이 바뀌지 않았습니까?
김학도 한마디로 ‘균형+성장’으로 보시면 됩니다. 균형발전은 기초생활권 개발을 통해 이미 하고 있는 정책을 그대로 해나가면 됩니다. 여기에 추가 예산을 통해 광역화된 사업을 지원하고, 또 광역권을 넘는 초광역적 사업에 대해서는 정부가 그 방향을 제시하겠다는 것입니다.
사회 ‘균형+성장’은 얼핏 두 마리 토끼를 다 잡으려 하는 것으로 보입니다만, 자칫 균형론자와 발전론자 모두의 비판을 받을 수도 있지 않나 생각합니다. 어떻게 보시나요?
김학도 균형의 의미에 차이가 있는 것 같습니다. 저희가 생각하는 균형은 ‘실질적’인 의미의 균형입니다. 각 지자체가 실질적으로 성장, 발전할 수 있는 측면이지 모두가 똑같은 자원을 배분 받는 것이 ‘균형’은 아니라고 생각합니다. 조금 더 능력이 있고, 그래서 조금 더 자원을 집중시킬 필요가 있는 지역에 대해서는 더 많은 자원을 줄 수도 있지요. 그 역시 ‘균형’이라고 생각합니다.
지역 발전위 역할 커
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장재홍 현실적으로 그렇습니다. ‘님비’나 ‘핌피’현상 등이 있는데 일단 광역권 내 차원에서라도 시·도 간에 합리적으로 배분해야 하는 문제가 있습니다.
예를 들어 쓰레기 매립장을 도심 한가운데에 만들 수는 없는 일입니다. 그렇다면 도시에서 나온 쓰레기를 인근 지역에서 처리해야 하는데요, 이때 지역 간 협의가 필요한 것입니다. 광역경제권 구도 아래서는, 국가가 그 사업에 대해 일정 수준 지원하겠다는 의미입니다. 그러한 장치를 만들자는 것이 광역경제권 전략의 핵심이라고 생각합니다.
김학도 지자체 간 갈등은 어느 나라에나 있습니다. 그것을 해결하는 것에는 몇 가지 방법이 있는데요, 광역경제권 발전 전략은 확실히 효과가 있다고 생각합니다. 특정 사업과 예산을 따내기 위해 지자체 간 갈등을 하기보다는 지역 간 공통 관심사를 협의한 뒤 공동으로 중앙정부의 예산을 확보할 수 있기 때문입니다.
사회 그렇다면 지역 간 갈등이 가장 큰 문제가 되는 것입니까?
김동주(국토연구원 국토계획·지역연구 본부장) 꼭 그렇다고만 볼 수는 없습니다. 광역경제권 계획을 성공적으로 추진하려면 중앙 부처 간 협력, 중앙과 지역 간 협력, 그리고 지방과 지방 간 협력이 조화를 잘 이뤄야 합니다. 행정권과 경제권이 통일된다면 많은 문제가 해결되겠지만 현실적으로는 쉽지 않습니다. 또 중앙 차원의 협력도 중요합니다.
하지만 모든 것이 ‘통합’돼야 한다는 얘기는 아닙니다. 각 지역도, 중앙도 마찬가지고, 각 부서 간, 지역 간 전문성을 봐가면서 이를 어떻게 잘 연계시키느냐가 더 큰 문제라고 생각합니다. 결국 그 연계를 위해서는 지역발전위원회가 조정능력을 강화할 수 있도록, 권한을 키워나가는 것이 중요하고 부처 간 벽을 허무는 데도 지역발전위원회의 역할이 크다고 봅니다.
김학도 저도 그 부분에 공감합니다. 유일하게 위원회 중에 법으로 정해 권한을 부여한 것이 지역발전위원회입니다. 또한 회계, 돈을 가지고 있습니다. 실질적으로 지역발전위원회가 해야 하는 일들이 법으로 정해져 있습니다.
예를 들면 지역발전정책에 대한 평가가 과거에는 행안부, 지식경제부 등으로 나눠져 있었지만 올해 법이 바뀌면서 지역발전위원회가 평가를 맡게 되었습니다.
사회 아무래도 중요한 것은 예산 집행의 문제 같습니다. 어떻게 집행됩니까?
김학도 내년 예산은 9조6000억원입니다. 예산은 지역발전위원회가 쓰는 것이 아니기 때문에 문화관광부, 국토부, 지식경제부 등 해당 부처에 나눠져 있습니다. 이전에도 그랬지요. 위원회는 집행부서가 아니라 정책, 기획, 조정부서입니다. 지역발전위원회에서는 그 예산을 어떻게 집행하는 것이 좋겠다는 가이드라인을 제시해주는 역할을 합니다. 각 부처가 하는 사업을 평가해 1등부터 등급을 매깁니다.
사회 광역경제권 내 지자체 간 갈등을 조정하고 협력을 이끌어 내자는 취지에서 ‘광역경제발전위원회(이하 광역위원회)’라는 신생 기구가 출범했는데요, 마침 이 자리에 박광길 대경권 광역경제발전위원회 사무총장께서 나오셨습니다. 대경권은 이미 광역위원회와 비슷한 협력체제가 있어 생소하지는 않다는 얘기가 있던데요.
박광길(대경권 광역경제발전위원회 사무총장) 그렇습니다. 대구와 경북은 3년 전부터 광역위원회와 비슷한 협력체제를 유지해 왔습니다. 대구·경북이 힘을 합해 콘퍼런스홀을 짓는다거나, 첨단의료복합단지나 경제자유구역 설치에도 적극 협력하는 등 대구와 경북을 아우르는 사업이 많았습니다. 도로나 철도 등 SOC에서 볼 수 있는 분절현상 역시 대구·경북의 통합과제를 설정해 협력으로 해결한 사례가 적지 않습니다.
사회 대경권은 지금까지 잘 해오셨는데요, 그렇다면 광역위원회의 설치는 어떤 의미를 갖는 것입니까?
박광길 광역위원회는 굉장히 큰 의미가 있습니다. 지금까지 해 온 협력은 자치단체끼리 한 것이지만 광역위원회는 국가적 차원에서 실시하는 것이지요.
벌써 대구·경북의 행정구역을 하나로 합치자는 이야기가 나오고 있습니다. 지자체끼리라면 이런 얘기가 나오기 힘들겠지요. 결국은 행정단위도 경제권, 즉 생활권으로 나눠져야 한다고 보는데요, 국가적 차원의 광역위원회는 이런 측면에서 의미가 있는 것입니다.
광역경제권으로 접근하면 중복투자 문제 해결
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예를 들어, 대구의 도심 발전은 이미 포화 상태입니다. 주요 입지 선정 시 경산이나 구미의 부지를 이용하는 것이 합리적일 텐데요, 대구시에서는 그런 사업을 다른 지역에 주지 않으려 합니다. 행정구역을 통합하면 지역발전에 더 도움이 될 것입니다. 심지어 경제적 의미에서는 수도권도 통합되는 것이 좋다고 봅니다.
사회 박광길 사무총장님께서는 광역위원회가 어떤 역할을 해야 한다고 보시며, 어떤 일에 강조점을 두실 생각이십니까?
박광길 지역 간 공통의 관심사를 끌어내 성공 사례를 만들 생각입니다. 중앙과 지자체 간의 관계에서 성공적인 모습을 보이려면 이 방법이 가장 좋다고 봅니다. 이를 통해 다른 경제적 파급효과도 클 것이라고 생각합니다. 대경권의 공통 관심사는 여러 가지가 있습니다만, 그중에서도 물문제를 해결하기 위한 물산업을 들 수 있습니다.
아직 공개할 정도는 아니지만, ‘토털 물산업’이라 하여 상수, 하수, 오수, 폐수 등 물을 모두 다루는 산업을 생각하고 있습니다. 대경권의 주력산업은 에너지산업과 융복합IT입니다. 에너지의 한 부분으로 물산업이 포함되어 있습니다.
사회 이전에는 지역 간 중복투자가 문제가 됐습니다. 광역경제권으로 접근하면 이 문제가 해결될 것으로 보지만 실상은 그렇지 않은 것 같습니다. 의료부문만 해도 대구, 오송, 강원도 등이 추진하고 있지 않습니까? 이런 문제는 어떻게 보시나요?
김학도 중앙과 지방의 역할 차이인데요, 지방이 스스로 하겠다는 것을 막을 수는 없습니다. 과거에는 중앙이 모든 것을 다뤘다면 이제는 지방이 자체적으로 전략 산업을 추진하는 것입니다.
또 그것이 옳다고도 봅니다. 따라서 각 지역의 계획대로 발전한 유사 산업이 있다면 광역경제권을 넘어 서로 협력하는 것도 바람직할 것입니다. 의료부문의 경우 대구, 오송, 강원도가 서로 협력하게 되고 더 좋은 효과가 나올 수 있겠지요.
박광길 한 지역이 IT 주력이라 해서 다른 지역에서는 IT를 하면 안 된다거나 하지 못하게 만들면 안 되지요. 의료도 마찬가지라고 봅니다.
장재홍 일단은 시·도 간, 즉 광역경제권 내 중복투자를 막는다는 것이 일차적 목적입니다. 그래서 현재 광역경제권 같은 경우에는, 그야말로 광역경제권적인 사업에 특정해서 국가가 인센티브를 주겠다는 것입니다. 두세 개 시·도가 협력해 광역경제권 전체적인 이익에 도움이 되는 사업구상에 지원을 해준다는 것입니다.
사회 그러니까, 최소한 광역경제권 내에서의 중복투자는 막을 수 있다는 얘기로 들립니다.
장재홍 그렇습니다. 하지만 그것을 ‘지향한다’는 표현이 더 맞을 것입니다. 현재로서는 그조차 만만한 문제가 아니기 때문입니다. 현재 시·도지사는 주민 직선에 의해 선출됩니다. 실질적으로 그 지역의 ‘대통령’이라 해야겠지요. 시·도지사가 ‘노’ 하면 될 사업이 없습니다.
따라서 광역경제권 전체의 이익에 가장 좋은 사업을 어떻게 구상하고 추진해나갈 것인가는 앞으로도 계속 다듬어가야 할 것입니다. 그리고 인센티브도 확충시켜가야 합니다. 그리고 그것을 실질적으로 실행되도록 해야 하며 사무국의 역할도 분명히 해야 할 것입니다.
사회 정책을 성공시키는 데 가장 필요한 것이 이해와 동의 아닐까 생각합니다. 그런데 광역경제권 발전계획은 국민 이해가 조금 부족한 것 아닌가 싶습니다. 동의 측면에서도, 공무원조직이 변화를 싫어하다 보니 저항이 있는 것 같은데, 이러한 문제는 어떻게 극복해야 한다고 생각하십니까?
김동주 광역정책 자체가 사업도 다양하고 넓기 때문에 일반 주민이 체감하기에는 쉽지 않다고 봅니다. 그렇지만 사실 지역발전에 상당히 중요한 정책방향이니 앞으로 지속적으로 추진돼야 한다고 생각합니다. 중요한 방법론은 지역발전위원회가 시·도지사나 경제단체의 대표자는 물론 다양한 전문 분야 대표자들의 참여에도 길을 열어두는 것이 좋겠다는 생각이 듭니다.
지역과 공무원의 이기주의가 장애 … 장기적으로는 행정구역 통합돼야
“세종시 문제, 충청권 발전 핵심”
김학도 광역위원회도 마찬가지입니다. 사무국이 있습니다. 운영을 어떻게 하느냐에 따라 다르겠지요. 광역위원은 15인으로 법으로 정해져 있습니다. 사무국은 광역위원회를 지원해주는 역할을 합니다. 광역위원회에 시·도지사가 공동위원장으로 있고 각 시·도에서 4명씩 추천을 하는데, 대부분이 발전연구원장, 시의회 의장 등으로 정해져 있고, 각 시·도에서 NGO 등의 대표가 포함되어 있습니다.
장재홍 저는 이해와 동의의 문제는 다른 측면이 있다고 생각합니다. 저는 공무원 조직이 특히 문제라고 봅니다. 사실은 광역경제권적인 관점의 정책 필요성은 기업인들이나 지역시민들은 다 느끼고 있습니다. 예를 들어 구미 시민은 자녀를 대구에서 교육시키기 원하는데요, 구미 공무원은 구미 시민의 아이들을 구미에 정착시키는 정책을 펼칩니다.
그래서 문제는 시민이 아니라 시·도지사나 공무원 조직입니다. 시·도민을 위한 행정을 해야 하는데 행정을 위한 행정을 하는 것이지요. 아직 그런 현상이 많이 남아 있습니다.
사회 현 정부의 지역발전정책은 기초생활권, 광역경제권, 초광역개발권 등 3단계 구조로 돼 있습니다. 이것이 종적인 형태라면 횡적인 구조도 있을 것으로 봅니다. 세종시, 4대강 개발, 혁신도시, 기업도시 등이 그것인데요, 이들 종적 측면과 횡적 측면이 상충하는 것은 아닌가 하는 우려도 있습니다. 예를 들어 세종시 문제와 관련했을 때, 이론적으로는 별개겠지만, 현실적으로도 별개일 수 있을까 하는 생각이 듭니다. 세종시와 광역경제권 발전계획은 관계가 없습니까?
장재홍 이번 광역경제권발전계획은 5개년의 단기계획입니다. 반면 세종시는 중장기적 관점이지요. 그런 점에서는 차이가 있습니다. 하지만 둘은 관계가 있다고 봅니다. 제 사견일지 모르겠습니다만, 저는 어쩌면 그게 핵심이라고 봅니다.
“지역발전위 힘 실어줘야”
충청권 광역발전계획에 세종시 문제가 포함되어 있습니다. 구체적인 내용은 없지만 ‘꼭지’는 들어가 있어요. 세종시는 물론 혁신도시나 기업도시 등과 광역경제권의 거점도시 육성, 글로벌 경쟁 거점 육성 등을 향후 어떻게 연계시키느냐가 과제입니다. 예를 들어 보지요.
국제과학비즈니스벨트는 대경권과 충청권이 서로 경합을 벌이는 이슈입니다. 국가에서는 어느 한쪽만 하기를 원하는데요, 그것이 결정되지 않은 상태에서 권역별 계획을 제한할 수는 없는 일이지요. 충청권의 경우 유사한 이름으로 과학비즈니스벨트 구상이 광역권 개발계획에 들어가 있습니다. 국가과학비즈니스벨트와 세종시가 국가적 차원에서 확정될 경우 그 내용은 당연히 충청권 광역발전계획에서 빠지게 되겠지요.
사회 마지막으로, 광역경제권 발전정책의 성공을 위한 해결 과제가 뭐라고 생각하시는 한 말씀씩 부탁 드립니다.
장재홍 저는 지역발전위원회의 권한이 실질적으로 더 강화되어야 한다고 생각합니다. 광역경제권 개념이 시·도 간 조율을 필요로 하는 것이기 때문입니다. 행정구역이 달라, 본질적으로 조율이 필요하므로 지역발전위원회의 영향력이 보강될 필요가 있다고 봅니다. 아울러, 광역위원회 사무국의 기능과 권능도 분명해져야 한다고 생각합니다.
구체적인 논의가 있을 수가 있는데 제 개인적인 생각으로는 정치 시스템과 행정적인 시스템이 충돌하는 면이 있으니 극복해야 한다고 생각합니다.
김학도 같은 생각입니다. 지역 이기주의는 극복 대상이고, 지역발전위원회는 법적으로 이 일을 하도록 만들어진 조직입니다. 지역발전위원회를 중심으로 지자체가 힘을 실어줘 공동의 관심사를, 머리를 맞대고 해결하려는 노력이 필요하다고 생각합니다.
김동주 저는 다른 관점에서 이야기하겠습니다. 저는 광역발전을 촉진하기 위해서라면 무엇보다 광역경제권 내 거점도시를 육성해야 한다고 생각합니다. 현재 광역경제권 발전계획은 산업이나 인프라 등 분야별로 돼 있습니다. 광역경제권 발전을 촉진시키려면 이들을 공간적으로 좀 더 연계시켜야 한다고 생각합니다. 거점도시와 주변 지역을 연계한 도시권을 집중적으로 육성할 필요가 있다는 것이지요.
박광길 저는 정권이 바뀌어도 광역경제권 발전이 지속되려면 광역별로 확실한 글로벌 상품이 개발돼야 한다고 생각합니다. 또 확실한 거버넌스가 돼야 합니다. 헷갈린다, 뭐가 뭔지 모르겠다는 이야기가 나오는 이유는 자금문제, 예산문제, 집행문제 등 정책의 순서가 바뀌었기 때문입니다.
지금부터라도 거버넌스를 위한 작업을 빨리 해야 합니다. 선도산업지원단, 광역위원회, 벤처지원센터 등 유사 시스템이 많습니다. 이들을 빨리 통합하기 위한 확실한 거버넌스가 있어야 하지요.
사회 네, 말씀 잘 들었습니다. 바쁘신데 참석해 주셔서 대단히 감사합니다.